segunda-feira, 30 de março de 2015

Água: Exemplo de financeirização

A propósito do ruinoso contrato feita pelo Município de Barcelos na concessão da provisão de água, notícia no Público, deixo aqui o artigo no Le Monde Diplomatique que escrevi sobre a evolução do sector e sua financeirização em Portugal.

  


Provisão pública, neoliberalização e movimentos nascentes 

 A luta pela água em Portugal 

O sector da provisão e tratamento de água em Portugal é uma das estórias de maior progresso no nosso país das últimas décadas. Com investimento crescente ao longo dos últimos vinte anos, a cobertura de água potável atinge hoje praticamente todos os agregados familiares nacionais, com o saneamento e tratamento de esgotos a atingir cerca de três quartos da população. Este progresso não pode ser desligado do acesso a fundos estruturais europeus das últimas décadas. Contudo, também foi o processo de integração europeia que contribuiu decisivamente para a crescente neoliberalização do sector, crescentemente comandado segundo os ditames do mercado e da finança. De facto, este é um sector paradigmático das vantagens e desvantagens do processo de integração, bem como dos desafios com que hoje o nosso país se depara. No quadro da actual crise, o acesso universal a um bem tão essencial como a água pode estar ameaçado pelo peso do endividamento do sector e pela pressão para a privatização, resultado de um modelo de investimento e gestão pouco contestado ao longo de décadas.

Breve história da neoliberalização 

Portugal entrou no seu período democrático com menos de metade da população com acesso a água e menos de um quinto com acesso a saneamento. Doenças provocadas por deficiente acesso a saneamento, como a cólera, conheceram surtos até 1974[i]. Com o 25 de Abril e um novo poder municipal reforçado, as deficiências do sector encontraram resposta no poder político, com o investimento público na infra-estruturação a conhecer um crescente progresso.

Contudo, a gestão fragmentada entre autarquias, empresas públicas, como a EPAL e a administração central, obrigou à redefinição do sector, em 1993, com o decreto n.º 372/93, entendida como condição para o acesso aos fundos europeus. A provisão de água e saneamento foi então dividida entre os sistemas «em alta» (captação e tratamento de água, normalmente sistemas mais capital intensivos) e os sistemas «em baixa» (provisão em retalho aos consumidores finais). Os municípios mantiveram o controlo sobre os segundos, continuando assim com o poder de fixar tarifas aos consumidores finais. Os sistema em alta foram, na sua maioria, colocados em recém-criadas empresas multimunicipais controladas pela empresa pública Águas de Portugal. O assentimento das autarquias foi conseguido nestes casos pela promessa do investimento necessário sem que este implicasse qualquer dívida para os seus orçamentos. À empresarialização do sector juntou-se a possibilidade de entrada de capital privado através de concessões municipais em baixa, realidade a que aderiram alguns municípios, sobretudo no norte e litoral do país. Finalmente, foi criada uma entidade regulatória, a Entidade Reguladora do Sector da Água e Resíduos (ERSAR), antes INSAR, que procura assegurar a provisão segundo critérios de boa gestão empresarial e protecção dos consumidores. Esta estratégia política, mantendo a propriedade do sector na sua maioria nas mãos de entidades públicas, introduziu assim um mimetismo de mercado no sector onde era impossível criar mercados concorrenciais. Estas novas entidades públicas passaram a reger-se por critérios de gestão da água tipicamente mercantis, entendidos como mais eficientes, como o princípio do utilizador-pagador e a «recuperação total de custos» – em que as tarifas devem reflectir os custos de investimento durante um período de tempo, definido normalmente de forma discricionária. De forma assimétrica e a velocidades muito diferentes, conforme a autarquia em questão, a água foi assim paulatinamente transformada numa mercadoria a ser provisionada e gerida segundo lógicas de mercado. No caso português, e com uma economia em acelerada financeirização, tal lógica traduz-se num sector altamente vulnerável aos voláteis desmandos dos mercados financeiros.

Financeirização e seus efeitos 

De facto, se é o processo de integração europeia e a possibilidade de acesso a fundos estruturais que permite os saltos mais significativos na infra-estruturação do sector, também foi este processo que obrigou à sua empresarialização. Constrangido pelos limites ao défice público impostos pela arquitectura do euro, primeiro, pelos critérios de Maastricht e, mais tarde, pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento, o Estado privilegiou sobretudo um plano de investimento em que os fundos europeus foram acompanhados, não por financiamento do Orçamento de Estado, mas por endividamento, quer junto do sistema bancário nacional, quer nos mercados financeiros e instituições estrangeiras, como o Banco Europeu de Investimento. Este processo acelerou durante a década iniciada em 2000, beneficiando das baixas taxas de juro, tendo o seu pico em 2007, quando atingiu um investimento total de 1187 milhões de euros, com um participação média de fundos europeus de 35%, apoiado pela sofisticação e acesso aos mercados da empresa-mãe Águas de Portugal[ii]. Este investimento mais tardio foi concentrado nos sistemas em alta das regiões de população mais esparsa. Segundo a ERSAR, o endividamento atingiu assim níveis recorde em sistemas multimunicipais em regiões como a Alentejo e o Côa, onde o peso da dívida ultrapassou os 60% dos activos detidos por estas empresas, sendo por isso altamente vulneráveis na sua actividade às variações de taxas de juro.

Este parecia, portanto, um negócio onde todos os intervenientes ganhavam. Com endividamento garantido pelo Estado, este não tinha de assumir nas suas contas o esforço financeiro, colocado nos balanços das novas entidades empresariais. Por outro lado, tal modelo permitiu à banca nacional continuar a expandir o seu crédito num período em que o sector da habitação parecia esmorecer relativamente à década de 1990. Finalmente, as empresas de construção encontraram aqui um novo mercado, que lhes permitiu diversificar áreas de negócio, ganhar novas capacidades. De facto, estas últimas não só beneficiaram do investimento realizado, como foram elas que conseguiram capturar a maioria das concessões «em baixa», num mercado sem concorrência e, muitas vezes, com contratos leoninos[iii], como foi recentemente denunciado pelo Tribunal de Contas.

No entanto, o custo destes investimentos – necessariamente agravados com a crise financeira e a dificuldade de (re)financiamento da economia portuguesa – só foi parcialmente transferido nas tarifas dos consumidores. É certo que os preços do consumo de água têm crescido bem acima da inflação desde, pelo menos, 2005, com destaque para os preços médios do saneamento que mais que duplicaram entre 2005 e 2013. Todavia, muitas foram as autarquias que têm servido como almofada à imposição da «recuperação total dos custos», recusando transferir os custos aos consumidores finais. O poder local, mais sujeito às pressões da população que serve, permitiu, por isso, a incrustação social da neoliberalização do sector, com os principais movimentos de resistência a este movimento a sofrerem de uma implantação geograficamente limitada aos concelhos onde a «mercadorização» da água se encontra numa fase mais avançada. Contudo, face a investimentos «em alta» endemicamente sobredimensionados nas suas estimativas de consumo, muitos têm sido os municípios que, ao recusarem-se a transferir o crescente custo da água e saneamento, acumulam uma crescente dívida à Águas de Portugal. Criou-se, pois, uma situação financeiramente insustentável, cujos efeitos se tornaram particularmente salientes com a crise económica.

A crise e o fechar do círculo 

 A actual crise económica e os consequentes problemas financeiros do sector criaram, entretanto, a oportunidade para a conclusão do projecto neoliberal na provisão de água. Conquanto os custos operacionais no sector tenham caído, fruto sobretudo dos cortes salariais aplicados pelo actual governo de Pedro Passos Coelho, os custos financeiros cresceram, criando problemas de solvabilidade a muitas empresas multimunicipais. Ao contrário do que aconteceu no sector dos resíduos sólidos, os iniciais planos de privatização da Águas de Portugal deste governo foram adiados, dando lugar a uma reforma do sector cujo propósito é claramente tornar esta empresa apetecível a capital privado (dada a dimensão da empresa, provavelmente estrangeiro). O governo pretende agora fundir diferentes empresas multimunicipais em alta em cinco grandes empresas regionais, juntando as deficitárias e fortemente endividadas empresas do interior com as mais financeiramente saudáveis empresas do litoral. Pretende-se assim criar empresas que nas suas tarifas médias, que recuperam a totalidade dos custos, permitam um aumento dos preços mais lento do que aquele que teria de ser imposto aos municípios pelas empresas multimunicipais do interior.

Este plano foi apresentado como uma forma de (justa) homogeneização dos preços no território nacional, em que os consumidores terão de pagar mais ou menos conforme o município onde residam e os custos médios do serviço. Contudo, as notícias então publicadas esquecem o implícito aumento médio das tarifas em alta a nível nacional e, sobretudo, que tais tarifas não são cobradas aos consumidores finais, mas às autarquias. Neste quadro, o reforço dos poderes da ERSAR, que agora poderá fixar tarifas finais à revelia da vontade dos municípios segundo a «recuperação total dos custos», e a vulnerabilidade destes últimos devido ao peso das suas dívidas, permitirá transformar a Águas de Portugal numa empresa apetecível em futuros processos de privatização. Sem concorrência naquele que é um monopólio natural, a sua rentabilidade estará sempre garantida pelos poderes regulatórios do Estado Central que promove este processo.

O preço médio da provisão de água e saneamento consome só 1% do rendimento disponível dos portugueses. No entanto, tal estatística não só esconde os impactos diferenciados num dos países mais desiguais da Europa, como também esconde a disparidade de preços praticada em Portugal entre concelhos que detêm toda a provisão de água e saneamento (em alta e baixa) e os que optaram por concessões privadas ou com empresas públicas em parceria com privados[iv ]. Com o anunciado aumento de preços, o acesso à água está hoje em risco para os sectores mais vulneráveis da população portuguesa, como já acontece com outros bens, como a electricidade e o gás. Tal não significará necessariamente cortes generalizados, até porque a criação de tarifas sociais subsidiadas – mediante comprovação de rendimentos, que normalmente beneficiam pequenas franjas da população, como já acontece com a electricidade permitirá dissimular as dificuldades financeiras que muitas famílias enfrentarão no futuro com as suas facturas, num contexto de quebra de rendimentos e elevado desemprego. Portugal arrisca passar de uma situação em que os cidadãos não tinham água potável na torneira para uma realidade onde não têm dinheiro suficiente para a abrir.

Hoje, com os efeitos da mercadorização da água a serem sentidos ainda de forma muito assimétrica no território nacional, a luta pela água faz-se sobretudo no plano institucional, com os municípios a contestarem não só a perda de poderes face à ERSAR, como também a reestruturação em curso da Águas de Portugal. Neste âmbito, deve-se realçar a recente aprovação por unanimidade da «Declaração de Coimbra»[v] em defesa da água pública, na Assembleia Municipal desta cidade. Este manifesto pode, e deve, ser o ponto de partida de um movimento que se quer mais alargado e participado, de forma a aproveitar o momento eleitoral que se aproxima para conseguir um combate mais informado sobre um tema e um bem essencial.

 * Economista, Investigador do Centro de Estudos Sociais (CES) da Universidade de Coimbra.

[i] Para um história da provisão de água e saneamento em Portugal recomenda-se o livro de João Pato, História da políticas públicas de abastecimento e saneamento de águas em Portugal, ERSAR/ICS, Lisboa, 2011.
[ii] Ainda que esta empresa tenha beneficiado de taxas de juro mais baixas do que aquelas cobradas, por exemplo, às autarquias, a Águas de Portugal não foi imune, ainda que em menor grau, às perdas tristemente célebres em instrumentos financeiros derivados, como os swaps de taxas de juro.
[iii] No caso do município de Barcelos, depois de um sobredimensionamento das infra-estruturas a construir em baixa (com estimativas de consumo médio de 160 litros per capita contra um consumo real que nunca excedeu os 80 litros), o município ficou obrigado a um pagamento extra de 6 milhões de euros anuais por água que não é consumida.
[iv] A factura média num concelho como Penedono, onde os serviços são totalmente municipais, ronda os 2,6 euros. Como exemplo contrário, em Paços de Ferreira – com concessão privada controlada por empresa antes detida pela SOMAGUE – a factura média mensal ronda os 28 euros.
[v] Ver http://cidadaosporcoimbra.pt/2014/12/22/declaracao-de-coimbra-sobre-um-bem-publico-essencial-a-agua.

3 comentários:

Luís Lavoura disse...

Portugal arrisca passar de uma situação em que os cidadãos não tinham água potável na torneira para uma realidade onde não têm dinheiro suficiente para a abrir.

Isto não é bem assim, na medida em que a maioria dos custos do abastecimento de água são custos fixos; uma pessoa paga quer abra quer não abra a torneira. O preço é em larga medida independente do consumo.

O Nuno Teles esqueceu-se de referir que, para agravar, há uma lei que proíbe que as pessoas não estejam ligadas à rede de água, sempre que ela exista. Ou seja, mesmo que as pessoas tenham poços particulares de onde extraem a água que consomem, são forçadas por lei a receberem também a água canalizada.

Anónimo disse...

Mas o problema são as concessões que foram feitas com casos base irrealistas.

São negócios leoninos que são incomportáveis para as autarquias.

Os tribunais têm de por ordem nisso.

Ricardo B disse...

Não gosto nada desta análise, esperava mais de um professor de economia. Ou é uma má análise ou está muito mal explicada. Vou aqui dizer o que acho sobre alguns dos temas abordados:

- Sobreendividamento do sector: A meu ver, este não é um grande problema. Até podem ser financiados com 80% de dívida. Este é um sector de baixissimo risco em termos de receitas, pelo que é facil gerir grandes níveis de dívida.

- Maus investimentos: O problema aqui é a má utilização do dinheiro. No caso de Barcelos é evidente, fizeram um investimento desnecessário que não teve nenhum retorno. Pelo que percebi fizeram um aumento brutal da capacidade para que o consumo real se mantivesse na mesma. Não foi um problema de dívida.

- Swaps: Este é fácil, gestão incompetente. Não percebo como é que um gestor faz aplicações em intrumentos complexos sem os perceber. Se não percebe, que não os compre.

- Publico vs Privado: Aqui sim concordo que o sistema deve ser publico. Detesto que se use e abuse da expressão que um sistema de mercado é sempre mais eficiente. Não é verdade, nunca ouvi um economista "a sério" dizer isto. Este é um destes casos. Estar a privatizar sistemas publicos de águas é estar a entregar monopólios para a mao de privados. O mercados funcionam quando são concorrenciais e sem asimetrias de informação (entre outros aspectos mais tecnicos). Aqui em monopolio nenhum agente privado tem os incentivos adequados para fornecer quantidades de agua a preços econonomicamente efficientes. Claro que se pode sempre regular os lucros de estas empresas, mas há varias maneiras e contornar isto (como por exemplo aumentar os custos -com salarios ou serviços desnecessarios - para que não haja lucro). Mas custos de agência existem tanto no publico como privado, mas neste caso parece ser pior no caso privado.