As lições de Chang XI - Quem diz que as empresas públicas são ineficientes e desnecessárias não anda a ler jornais

Na posta anterior desta série viu-se que a ideia de que as empresas públicas são necessariamente mais ineficientes do que as privadas tem pouca sustentação teórica. Tão ou mais importante do que os argumentos teóricos são os exemplos históricos. Olhemos para alguns casos de economias de crescimento rápido nos últimos anos.

O governo de Singapura através da sua agência de participações públicas, é accionista maioritário de empresas de: aviação comercial (Singapore Airlines, provavelmente a empresa mais bem sucedida do sector a nível mundial), semicondutores (onde são líderes mundiais), telecomunicações, imobiliário (a quase totalidade dos terrenos do país e 85% da habitação são propriedade do Estado) e engenharia (e.g., a multinacional SembCorp).

Até 1996, o governo do Taiwan controlou directamente 1/6 do produto nacional do país. Nas privatizações realizadas a partir desse ano (que afectaram apenas uma parte das empresas públicas), o Estado manteve participações que atingem em média 35.5% do capital dessas empresas e nomeia directamente cerca de 60% dos administradores.

O caso paradigmático da importância do sector público empresarial na Coreia do Sul é a empresa metalúrgica POSCO - central para o desenvolvimento do país desde a década de 1950, tornou-se a 3ª maior empresa mundial do sector. Só foi privatizada no final da década de 1990, como resultado da crise asiática (e não por ser considerada ineficiente enquanto empresa pública).

Na China o processo de desenvolvimento iniciado no final dos anos 70 foi todo ele baseado na actividade das empresas públicas; ainda hoje, 40% da produção industrial é controlada pelo Estado – e se o seu peso relativo diminuiu, tal tem mais a ver com o crescimento do sector privado do que com a contracção do público.

No Brasil, a Petrobrás (petróleo) e a Embraer (aeronáutica) ainda hoje nos mostram como empresas públicas podem apoiar as estratégias nacionais de desenvolvimento e, simultaneamente, afirmar-se como referências internacionais.

Renault (automóveis), Alcatel (equipamento de telecomunicações), St Gobain (materiais de construção), Usinor (Aço), Thomson (electrónica), Thales (defesa), Elf (petróleo e gás), Rhone-Poulenc (farmacêutica) e Volkswagen (automóveis) são nomes que nos lembram que também na Europa as empresas públicas têm sido fundamentais para o desenvolvimento económico, tendo em muitos casos a capacidade de tornar-se líderes mundiais nos respectivos mercados. Na maioria dos casos, a privatização (total ou parcial) de algumas destas (e outras) empresas teve mais a ver com convicções ideológicas, com a pressão da Comissão Europeia e com apertos orçamentais dos Estados, do que com a demonstração empírica da sua irrelevância ou ineficiência.

As lições de Chang X - O ataque às empresas públicas faz menos sentido do que pode parecer

«O Estado é ineficiente por natureza» é uma das frases-chave da lenga-lenga habitual dos neoliberais. E as empresas públicas, como extensões do Estado, ineficientes são. A certeza com que a afirmação é proferida é tão grande que me leva a suspeitar que quem a faz nunca pensou na fragilidade dos argumentos que a sustentam.

São três os argumentos teóricos habitualmente esgrimidos para atacar as empresas públicas. O primeiro diz que os gestores públicos, por não serem os proprietários, não se preocupam o suficiente com o destino das empresas que gerem. O segundo argumento diz-nos que os verdadeiros proprietários - ou seja, cada um dos cidadãos do país em causa - têm pouco a ganhar do ponto de vista individual com o bom funcionamento das ‘suas’ empresas, pelo que nunca se darão ao trabalho de exigir um bom desempenho por parte dos respectivos gestores. Por último, diz-se que o facto de terem o Estado sempre pronto a socorrê-las caso as coisas corram mal constitui um incentivo adicional para que as empresas públicas sejam mal geridas. Na gíria dos economistas, estes três argumentos dão pelos nomes de problema do agente-princial, problema do ‘free-rider’ e problema do ‘soft-budget’.

O que os neoliberais parecem querer ignorar é que qualquer um destes argumentos se aplica, sem grandes transformações, à gestão de empresas privadas. Desde inícios do século XX que se generalizou o modelo de separação da propriedade e da gestão de empresas nas economias capitalistas - e, por muitas voltas que se dê, também no caso das empresas privadas o problema do agente-principal permanece essencialmente por resolver (o caso de Enron foi só o mais visível dos inúmeros exemplos de gestão fraudulenta no sector privado).

O problema da dispersão do capital das empresas também se coloca no sector privado, convidando os accionistas individuais (por vezes dispersos por todo o mundo) a deixarem para os outros a monitorização próxima das ‘suas’ empresas. Quanto ao problema do ‘soft-budget’, também as empresas privadas, quando são suficientemente grandes e importantes para as economias nacionais, sabem que podem contar com o Estado para as socorrer quando as coisas correm mal.

Em suma, problemas de eficiência associadas ao (des)alinhamento de incentivos não são um exclusivo do sector público. E muitas vezes, as soluções encontradas são aplicáveis tanto no público como no privado. Poder-se-ia dizer que os argumentos teóricos são inconclusivos, mas que o mau desempenho das empresas públicas é empiricamente inquestionável. Pois, assim não é. Mas isso ficará para outra posta desta série.

As lições de Chang XII - Em muitas situações, as empresas públicas são mesmo a melhor solução

Há três argumentos principais que fundamentam a interferência directa do Estado na produção de bens e serviços.

O primeiro tem a ver com actividades cruciais para o desenvolvimento económico que envolvem investimentos avultados, riscos elevados e períodos de gestação longos - características que afastam os investidores privados, tipicamente motivados por lucros seguros e de curto prazo. De facto, na generalidade dos países que são hoje desenvolvidos as empresas públicas não surgiram para substituir o capitalismo mas para lançá-lo - com o Estado a assegurar os investimentos necessários à industrialização, quando o seu sucesso era ainda incerto.

O segundo argumento consiste na existência de ‘monopólios naturais’ - situações em que as condições tecnológicas fazem com que seja mais eficiente ter uma única empresa a produzir (é o caso, por exemplo, das redes de distribuição de electricidade, água, gás e caminhos-de-ferro). Nestes casos, o monopolista tem o poder de estabelecer unilateralmente os preços e outras condições de troca, o que torna recomendável que alguém controle o monopolista.

Finalmente, o Estado intervém directamente na produção quando tal é necessário para garantir a coesão social e territorial (por exemplo, se a localização de serviços postais fosse determinada por meras considerações de custo-benefício, muitas zonas periféricas tenderiam a ser excluídas).

Muitos liberais aceitam estes argumentos, mas replicam afirmando que qualquer um dos problemas referidos pode ser resolvido através de uma mistura instrumentos que envolvem a regulação, os impostos e os subsídios sobre a actividade privada - sem necessidade, portanto, da existência de empresas públicas.

O problema desta alternativa é que ela assume que é mais fácil levar a cabo uma regulação eficaz da actividade privada do que controlar directamente a produção. Na verdade, a regulação indirecta exige a presença de um Estado forte, capaz de organizar um esquema de incentivos sofisticado, métodos e instrumentos de monitorização robustos, um sistema jurídico que efectivamente penalize as infracções, bem como a força política suficiente para confrontar os interesses privados sempre que surjam divergências quanto aos termos da regulação. Ou seja, um Estado que não consegue pôr as empresas públicas a funcionar, dificilmente conseguirá regular devidamente a actividade das empresas privadas.

Noutros termos, menos Estado na produção directa implica mais (e melhor) Estado no controlo indirecto da produção. Quando as coisas correm mal, pouco há a fazer - como demonstram os casos dos ‘apagões’ na Califórnia em 2001 e a desorganização total dos caminhos-de-ferro ingleses em 2002, na sequência das respectivas privatizações. E quando o aparelho administrativo do Estado é rudimentar (como em muitos países em desenvolvimento) ou o seu poder relativo diminuto (como no caso de Portugal) aumentam os riscos de o interesse público ficar refém dos interesses particulares.

Porque devemos ter um sector empresarial público (I)

Na passada segunda-feira, no seu monólogo semanal, António Vitorino defendia a privatização dos monopólios naturais, como a rede eléctrica nacional ou o abastecimento de água. Já aqui tínhamos sido muito críticos desta fúria privatizadora do governo, destituída de qualquer racionalidade económica.

Oportunamente, (o recorrente) Ha-Joon Chang publicou um relatório, encomendado pelo departamento dos assuntos económicos e sociais das Nações Unidas, sobre a reforma das empresas públicas. Escrito sem qualquer preconceito, o autor analisa teoricamente as vantagens e desvantagens destas empresas, estuda diferentes casos de (in)sucesso à volta do mundo e apresenta um modelo de reforma. A discussão não é simples e, sobretudo, não é fácil. As empresas públicas são recorrentemente associadas a ineficiência e incompetência. Por isso, voltarei a este relatório. Para já, transcrevo (com uns acrescentos meus) as quatro justificações para a existência destas empresas.

1. Monopólio Natural: em indústrias onde as condições tecnológicas impõem um só fornecedor monopolista, as empresas privadas poderão apropriar-se de rendas e produzir abaixo do nível social óptimo. Ex. Abastecimento de água ou electricidade (como a recentemente privatizada REN).

2. Externalidades: o sector privado pode ter incentivos reduzidos para investir em sectores que produzem bens essenciais para outras indústrias nacionais. Ex. indústria química.

3. Falha dos mercados de capitais: o sector privado pode recusar-se a investir em sectores considerados de alto risco ou com horizontes temporais muito alargados de retorno do investimento. Ex. indústria aeronáutica.

4. Serviços básicos: empresas do sector privado, guiadas pelo lucro, podem recusar (pelo preço ou pelo racionamento) a provisão de bens considerados essenciais aos mais pobres ou àqueles que vivem em zonas remotas (exemplo: transportes colectivos, serviços postais).

Mudança de rumo?

O governo alemão apresentou recentemente a Estratégia Nacional para a Indústria 2030. Entre outras medidas, pretende criar um fundo público para assumir o controlo de empresas do setor industrial, em “circunstâncias excecionais” e “por um período limitado de tempo”, procurando garantir a sua capacidade para competir com empresas estrangeiras. Esta estratégia de nacionalizações parciais seria justificada em “casos muito importantes”.

A preocupação com a capacidade competitiva da indústria europeia esteve também na base do megaprojeto de fusão das empresas ferroviárias Siemens (multinacional alemã) e Alstom (francesa), anunciado em 2017 com o objetivo de criar um gigante europeu na ferrovia, capaz de concorrer com a chinesa CRRC e a canadiana Bombardier. O projeto foi agora chumbado pela Direção Geral da Concorrência da Comissão Europeia, sob o argumento de que “as outras empresas [europeias] não iriam conseguir acompanhar a concorrência criada pela fusão”.

As reações não tardaram: Joe Kaeser, presidente executivo da Siemens que já apelidara os técnicos da Comissão de “tecnocratas retrógrados”, apressou-se a pedir uma “reestruturação urgente” da política industrial europeia, à semelhança de Peter Altmaier, ministro da Economia alemão. Também o ministro das Finanças francês, Bruno Le Maire, considerou "obsoletas" as regras europeias e criticou o "erro político” da Comissão. Já o The Economist condenou as intenções dos políticos europeus e defendeu que estas deveriam fazer “soar os alarmes” da ortodoxia, o que, de resto, teve eco na opinião dos seus representantes por cá.

Na verdade, tanto o plano de investimento público anunciado pelo governo alemão como o projeto de fusão contrariam a ortodoxia económica, inscrita no funcionamento da União Europeia, segundo a qual o desenvolvimento dos países apenas é possível se adotarem medidas como a privatização de empresas públicas, a promoção da iniciativa privada e da concorrência (combatendo os monopólios), a liberalização do comércio internacional, entre outras. O sucesso dos países deve-se, segundo esta linha de raciocínio neoliberal, à sua integração na economia internacional, sem interferências do Estado. É esse o esquema teórico que sustenta as regras da concorrência da União Europeia, desenhadas de forma a promover a livre iniciativa privada e impedir qualquer forma de intervenção dos Estados em empresas naconais.

No entanto, estas regras são erradas e as ideias em que assentam são fundamentalmente falsas. Como já foi descrito no livro Bad Samaritans, escrito pelo economista sul-coreano Ha-Joon Chang e resumido de forma brilhante aqui, a história mostra-nos que todas as grandes potências mundiais recorreram a formas de protecionismo e intervenção estatal de forma a desenvolver a sua indústria e capacidade produtiva antes da abertura ao comércio externo. Foi esse o caso do império britânico na construção do seu domínio industrial no início do século XIX, através de subsídios à produção nacional ou de tarifas aduaneiras, antes da revogação das Corn Laws (impostos alfandegários que protegiam os cereais britânicos da concorrência estrangeira) em 1846.

A imposição do comércio livre aos países mais fracos foi acompanhada da implementação de tarifas aduaneiras, subsídios à produção e apoios públicos à inovação em países como a Alemanha e os EUA, que conseguiram desenvolver a sua indústria e ultrapassar o poderio do Reino Unido, tornando-se líderes tecnológicos. Esta estratégia de desenvolvimento foi seguida também pelo Japão e, mais recentemente, por vários países asiáticos – Coreia do Sul, Taiwan, Índia ou China – cujas medidas de proteção aduaneira, investimento público robusto, apoios estatais às empresas e controlo público do setor financeiro e dos movimentos de capitais têm permitido sustentar o seu desenvolvimento industrial.

Percebe-se, por isso, o empenho de Peter Altmaier em alterar a política industrial do país e promover o seu desenvolvimento tecnológico e produtivo através do apoio do Estado, sobretudo numa altura em que aumentam os receios de desaceleração do crescimento alemão.

No entanto, esta decisão do governo alemão contraria toda a orientação da União Europeia ao longo dos anos, cuja obsessão com as regras da concorrência ordoliberais levou a que impusesse severos limites ao intervencionismo público na economia, impedindo a prossecução de políticas industriais ativas pelos Estados-membro e beneficiando apenas as empresas que já eram fortes à partida.

Um plano de investimentos alemão que beneficie apenas os seus interesses é politicamente insustentável, pelo que este teria de ser pensado a nível comunitário. No entanto, uma viragem radical da política industrial europeia parece muito pouco provável, devido à resistência da ortodoxia nas instituições (reveladora de um projeto europeu visivelmente desorientado). Além disso, uma década de austeridade enfraqueceu substancialmente as condições para o desenvolvimento europeu. Os riscos serão suficientes para que a UE mude de rumo?

As lições de Chang IV - O mito do falhanço das estratégias desenvolvimentistas no 3º Mundo

Na retórica habitual das organizações internacionais que assumem o papel de guardiãs da globalização neoliberal - FMI, Banco Mundial e OMC - e de muitos manuais de Economia, a adesão dos países em desenvolvimento ao processo de globalização contemporâneo é uma consequência do insucesso das estratégias de desenvolvimento nacionalistas adoptadas durante as décadas de 1960 e 1970 em vários países (principalmente da América Latina e de África).

No entanto, esta ideia é dificilmente suportada pela história. Mais do que uma opção nacional, a adesão às receitas neoliberais pelos países em desenvolvimento resultou da imposição do FMI e do Banco Mundial, cuja interferência na condução das políticas públicas se intensificou após a Crise da Dívida de 1982.

Confrontados com a necessidade de financiar as suas dívidas (num contexto de crise económica mundial e de subida das taxas de juro), os países em desenvolvimento tiveram de aceitar as várias condições impostas pelo FMI e pelo BM para a concessão de empréstimos - condições essas que foram muito além do que seria estritamente necessário para a gestão da balança de pagamentos. Tais condições incluíam: fortes restrições aos deficits orçamentais, privatização de empresas públicas, redução da administração pública, liberalização do comércio, desregulamentação do investimento estrangeiro, desregulamentação dos mercados de capitais, convertibilidade total das moedas, etc.

A adopção de tais políticas de cariz neoliberal teve como consequência um aumento da desigualdade e da instabilidade, mas o crescimento económico reduziu-se significativamente. Nas décadas de 1960 e 1970, quando as estratégias proteccionistas e intervencionistas foram largamente prosseguidas nos países em desenvolvimento, o crescimento destas economias foi em média de 3% por ano, muito superior aos 1-1,5% verificados desde então.

Contrariamente ao que é sugerido, não foi o mau desempenho das estratégias nacionalistas de desenvolvimento que conduziu à adesão dos países do 3º Mundo à globalização neoliberal. A liberalização foi (e ainda é) imposta a partir de fora - e os bons resultados estão longe de estar garantidos. Pelo contrário, segundo Chang, as regras impostas aos países do Sul são a receita para a persistência do sub-desenvolvimento em vastas regiões do mundo.

Os próximos capítulos da série «As lições de Chang» ajudarão a perceber porquê.

As lições de Chang V - O mito da adesão dos países asiáticos à globalização neoliberal

O sucesso do crescimento económico em vários países asiáticos - numa primeira fase, a Coreia do Sul, Taiwan, Singapura e Hong Kong; numa segunda fase, a Malásia, a Indonésia, a Tailândia e Filipinas; mais recentemente a China e a Índia - constitui uma das maiores esperanças para aqueles países que vivem desde há décadas presos em círculos viciosos de pobreza e sub-desenvolvimento.

Durante vários anos, os defensores da globalização neoliberal procuraram apresentar estes casos de sucesso como demonstrações da superioridade da abertura ao comércio e ao investimento internacionais enquanto estratégias de desenvolvimento - em contraste com a tentativa de promover o desenvolvimento com base na substituição de importações e na tentativa de criação ‘artificial’ de uma indústria nacional (seguida em vários países da América Latina e de África).

Nascido e crescido na Coreia do Sul, Ha-Joon Chang sabe como poucos que o sucesso económico do seu país não se explica por uma suposta adesão a estratégias neoliberais de desenvolvimento. Pelo contrário, o crescimento da Coreia do Sul é indissociável de um conjunto de medidas de natureza intervencionista, que incluem: o apoio ao desenvolvimento de certos sectores (seleccionados pelo governo, com ou sem a colaboração do sector privado) através da protecção aduaneira, de subsídios e de outros apoios estatais às empresas nacionais (e.g., informação sobre mercados externos), até que estas estivessem em condições de competir no mercado internacional; o controlo total do sistema bancário (e, através dele, do sistema de crédito) pelo Estado; a condução de grandes projectos por empresas públicas; a nacionalização de empresas privadas sempre que estas se revelavam incapazes de boa gestão (tipicamente seguida de reprivatização, mas nem sempre); o controlo cambial (com vista a gerir as divisas necessárias à importação de bens intermédios); forte controlo do investimento estrangeiro, com grande selectividade dos investimentos aprovados; uma atitude laxista face à propriedade intelectual; o investimento público generalizado em educação.

Esta mistura de incentivos de mercado e de direcção estatal está longe de ser uma excepção coreana. Com maior ênfase nuns elementos e menor noutros, todos os países asiáticos acima referidos (com a excepção de Hong Kong - a ex-colónia inglesa manteve-se impecavelmente liberal até ao fim) adoptaram o tipo estratégias listadas para o caso Coreano.

Em suma, a tentativa de apresentar o desenvolvimento asiático como exemplo da superioridade da via neoliberal para o desenvolvimento simplesmente não pega.

As lições de Chang II - O mito da receita neoliberal como via única para o desenvolvimento

A ortodoxia económica neoliberal promove a ideia de que o desenvolvimento só é possível adoptando um conjunto de medidas que incluem: a privatização de empresas públicas, a manutenção de baixos níveis de inflação, a redução da administração pública, o equilíbrio orçamental, a liberalização do comércio, a desregulamentação do investimento estrangeiro, a desregulamentação dos mercados de capitais, a convertibilidade total das moedas, a privatização do sistema de pensões, entre outras.

Por outras palavras, defende-se que a integração completa na economia internacional, sem interferências por parte do Estado, é o caminho que melhor garante o sucesso económico das nações.

Para sustentar as suas teses, os teóricos do neoliberalismo recorrem sistematicamente à história, argumentando que (i) as nações mais ricas são aquelas que mais cedo abraçaram as ideias liberais, (ii) as tentativas de promover o desenvolvimento económico através do proteccionismo e do intervencionismo estatal falharam redondamente e (iii) a adesão da generalidade dos países do mundo ao processo de globalização contemporâneo resulta do reconhecimento generalizado da validade dos primeiros dois argumentos.

Acontece que tais ideias são essencialmente falsas. Praticamente todos os actuais países ricos, de uma forma ou de outra, recorreram a diferentes formas de proteccionismo e intervencionismo para desenvolver as suas economias - e só aderiram aos princípios liberais (os que o fizeram) depois de a sua supremacia industrial estar assegurada. Os períodos de maior crescimento económico a nível nacional e internacional estão sistematicamente associados a períodos em que as políticas públicas de apoio ao desenvolvimento foram mais intensas. E, na maioria dos casos, os países que abandonaram as estratégias intervencionistas de desenvolvimento fizeram-no principalmente por imposição externa do que por opção própria.

Os exemplos e o detalhe históricos merecem maior desenvolvimento - e serão objecto das próximas postas da série «As lições de Chang».

Economistas de Combate (III) - Ha-Joon Chang

Ha-Joon Chang (n.1963) é um economista de combate de origem sul-coreana que é hoje professor na Universidade de Cambridge. É um dos mais relevantes economistas políticos do desenvolvimento da actualidade. Na sua já vasta obra tem procurado mostrar através de rigorosas análises históricas que as chaves para o desenvolvimento económico dos países não estão no célebre, mas fracassado, «Consenso de Washington». Este «Consenso de Washington» feito de desregulamentação, de definição estrita de direitos propriedade privados sobre tudo, de liberalização de todos os fluxos de capitais e de mercadorias resultou, sempre que foi aplicado em toda a sua extensão, em catástrofe económica e social.

Chang foi um dos economistas que contribuiu para desfazer o mito de que «o milagre asiático» teria assentado nas políticas neoliberais que o consenso teria apenas sistematizado. Através de uma análise histórica e institucional detalhada, focada no caso da Coreia do Sul, mostrou que o seu «modelo» assentou num importante envolvimento do Estado na afectação de recursos, o que na literatura aparece associado à noção de «Estado desenvolvimentista». O governo favoreceu deliberadamente o desenvolvimento de grandes conglomerados industriais (conhecidos na Coreia por chaebol e que acabaram por dominar os mercados interno e de exportação)através de uma política industrial vigorosa cujo objectivo básico era modificar a matriz dos preços e dos incentivos que as empresas enfrentavam na direcção preferida pelo governo que para eles canalizava os elevados investimentos públicos realizados em investigação tecnológica aplicada. A aposta central era a inserção estratégica destes grupos na economia mundial o que se traduziu na implementação selectiva de controlos sobre determinadas importações para proteger sectores industriais emergentes (proteccionismo selectivo). Esta inserção na economia mundial não envolveu durante muito tempo o sistema financeiro que estava submetido a um apertado controlo por parte do governo, sobretudo no que dizia respeito às operações financeiras com o exterior e que era alicerçado numa participação activa do Estado na concessão de crédito através de bancos públicos. Este foi o modelo que esteve e ainda está na base do «milagre asiático». Violou e ainda hoje viola quase todas as prescrições neoliberais.

Num dos seus livros mais recentes e mais celebrados, Kicking Away the Ladder (Derrubando as Escadas do Desenvolvimento), Chang alargou a sua análise e defendeu convincentemente que «quando os países desenvolvidos, como a Grã-Bretanha e os EUA, ainda estavam em desenvolvimento, não implementaram nenhuma das políticas de livre comércio que agora preconizam. O seu avanço tecnológico foi garantido por políticas protecionistas». Ha-Joon Chang é assim um crítico impiedoso da hipócrita ideia de que existe uma trajectória única de desenvolvimento assente num conjunto de instituições prescritas pelas instituições internacionais como o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional ou a Organização Mundial do Comércio. Controladas pelos países mais ricos, estas organizações pretendem impor aos países menos desenvolvidos soluções que os seus governos fazem bem em evitar. Soluções que reduzem a sua margem de manobra para forjar políticas públicas de desenvolvimento.

Cá como lá

“Os correios são parte da estrutura da sociedade britânica. Asseguram um serviço universal para todos. Os trabalhadores dos correios chegam a todas as portas, independentemente da riqueza que está para lá delas. Nas suas filas, todos somos cidadãos em igualdade. As empresas de todas as dimensões dependem deles. Para as pessoas idosas, para os deficientes, para os trabalhadores com baixos salários e para os que vivem em comunidades rurais, os seus serviços são indispensáveis. Funcionam bem e podem funcionar melhor se forem modernizados e se forem realizados os investimentos apropriados. Este é o caminho alternativo às várias formas de privatização que o governo propõe. As actuais propostas do governo começariam por partir os serviços postais, reduzir a sua eficiência e resultariam na captura de serviços em função dos lucros e não para benefício de todos. Apelamos ao governo para que abandone os seus planos de privatização do Royal Mail e para que comece a modernizar este valioso serviço público, estabelecendo um autêntico banco popular na sua rede de correios.” [minha apressada tradução]

“Keep the post public”, a recente e bem sucedida campanha britânica em defesa de um dos pilares de uma sociedade civilizada. A juntar aos bons argumentos de Agostinho Santos Silva e de Jorge Bateira. Precisamos de todo o conhecimento e de toda a força democrática para nos defendermos da barbárie de novas liberalizações e privatizações, que se segue à crise causada pela barbárie de anteriores liberalizações e privatizações. Estas lutas nunca são puramente defensivas. Até porque há de novo nacionalizações necessárias, entre outras coisas, para proteger a democracia da predação dos grupos económicos.

Deixo algumas referências sobre este assunto da reforma dos sempre elásticos e contestáveis direitos de propriedade e da importância da promoção da participação democrática dos trabalhadores na gestão das empresas públicas: o Nuno Teles tem escrito muito e bem sobre privatizações e nacionalizações: “Privatizações: O Insustentável Peso do Seu Ser” (em co-autoria com Gustavo Toshiaki) ou “Quando nacionalizar é a melhor alternativa”; as conclusões do projecto de investigação europeu sobre os fracos resultados da onda europeia de privatizações das últimas três décadas – Presom – devem ser retidas; os argumentos “clássicos” a favor de um robusto sector empresarial do Estado estão bem sistematizados neste estudo do economista Ha-Joon Chang.

O regresso da política industrial: como, para quê e para quem?

“A nova política industrial dos nossos concorrentes exige uma resposta estrutural”. Foi assim que a presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, justificou a aparente mudança de prioridades da União Europeia. Face às medidas aprovadas nos EUA para apoiar determinadas indústrias (em especial na área das energias renováveis e dos semicondutores) e promover o consumo de produtos produzidos em solo norte-americano, a Comissão Europeia diz que vai “ajustar as regras para facilitar os investimentos públicos”. O governo alemão anunciou mesmo que 2023 será o “ano da política industrial europeia”.

O raciocínio subjacente a estes planos é o contrário daquele pelo qual a UE sempre se guiou. O processo de integração europeia tinha por base a ideia de que o desenvolvimento dos países só era possível se adotassem medidas de promoção da iniciativa privada e da concorrência nos mercados, a privatização de empresas públicas e a abertura ao comércio com o exterior. Os mercados seriam o melhor veículo para alocar os recursos disponíveis na economia e produzir os melhores resultados.

Quando olhamos para a história real do desenvolvimento dos países, o cenário é bastante diferente: como é descrito no livro 'Bad Samaritans’, escrito pelo economista sul-coreano Ha-Joon Chang (e resumido aqui), todas as experiências bem-sucedidas de industrialização implicaram formas de protecionismo e intervenção estatal. O Estado foi sempre um ator decisivo para o desenvolvimento da capacidade produtiva de um país, através de subsídios às exportações, benefícios fiscais, tarifas aduaneiras ou participação direta na produção.

À primeira vista, o anúncio da Comissão parece uma rutura com a ortodoxia económica e o fundamentalismo dos mercados que dominou as políticas europeias nas últimas décadas. No entanto, para avaliar a nova orientação da política industrial, é preciso responder a um conjunto de questões decisivas: quais são os objetivos que a motivam, que tipo de instrumentos está em cima da mesa e que grupos sairão beneficiados.

1. Política industrial para quê?

As motivações da Comissão Europeia são claras: responder ao avolumar de tensões e de obstáculos ao comércio com outros blocos, como os EUA, a China ou a Rússia. Depois da disrupção causada pela pandemia, o comércio internacional foi afetado pela invasão russa da Ucrânia e pelas sanções aprovadas em resposta. Os governos estão a sentir os problemas da dependência de importações de bens essenciais, como a energia, a comida ou componentes indispensáveis para a produção industrial. Nos EUA, a administração de Biden aprovou um conjunto de medidas - o Inflation Reduction Act - para apoiar o desenvolvimento de indústrias estratégicas através de subsídios e benefícios fiscais.

A motivação europeia é, por isso, a de não se atrasar na “corrida aos subsídios” para o setor privado. E isso levanta problemas de fundo, uma vez que dificilmente a nova estratégia terá como base o que realmente devia ter: uma política de promoção das indústrias nacionais especialmente dirigida à periferia do sul da Europa - Portugal, Espanha, Grécia, Itália -, que contribuísse não apenas para garantir a oferta de matérias-primas estratégicas mas também para um desenvolvimento mais equilibrado dentro da União.

A estratégia industrial podia servir para cumprir dois objetivos: (1) contrariar os desequilíbrios macroeconómicos entre países com bases industriais fortes, que crescem com base nas exportações, e países mais frágeis, que se vêm forçados ao endividamento externo para compensar a fraca produção doméstica, e (2) promover a autonomia energética, com investimentos que contribuam para aumentar a produção de energias renováveis e reduzir as necessidades de consumo (o investimento numa rede ferroviária abrangente substitui a utilização de carros movidos a combustíveis fósseis, da mesma forma que a melhoria da eficiência energética dos edifícios reduz a necessidade de aquecer as casas no Inverno e arrefecê-las no Verão).

Estes objetivos não são incompatíveis com o desenvolvimento industrial. Na verdade, a subida na escala de valor - isto é, a produção de produtos mais sofisticados, com maior incorporação de conhecimento e maior valor acrescentado - pode ser feita ao mesmo tempo que se reduzem as emissões de carbono e se utilizam tecnologias de produção mais sustentáveis. É algo que se deve aplicar à própria produção de semicondutores, que ainda é bem menos verde do que se diz. No entanto, tendo em conta o ponto de partida da Comissão Europeia, dificilmente teremos uma conjugação destes critérios.

2. Política industrial com que instrumentos?

Apesar do discurso sobre a importância do Estado, a verdade é que as alterações anunciadas até agora se prendem com os limites impostos aos fundos que o Estado pode atribuir a cada empresa, em particular no setor da energia e no da produção de semicondutores. Estes limites são definidos pelas regras de concorrência da UE, desenhadas para restringir a intervenção dos Estados na atividade económica e deixar o desenvolvimento industrial entregue aos mercados. O fracasso desta estratégia explica, em boa medida, a enorme dependência (energética e não só) que os países europeus têm face a outras regiões. No entanto, os responsáveis europeus não pretendem abdicar dos princípios essenciais do mercado único.

De um ponto de vista progressista, não basta permitir que os Estados canalizem mais fundos para as empresas. É preciso que o dinheiro público seja utilizado para coisas que sejam socialmente úteis – como a descarbonização da economia ou a substituição de importações, e não a distribuição de dividendos aos acionistas. É preciso que as opções de investimento ajudem a promover a qualidade do emprego e dos salários – o que implica ter os e as trabalhadoras envolvidas no processo de planeamento. E é preciso garantir que o investimento do Estado tem um retorno para os cofres públicos – o que implica que o Estado detenha uma parte ou a totalidade da propriedade daquilo em que investe, para socializar não apenas os riscos mas também os benefícios. Tendo em conta a falta de discussão sobre estes critérios, temos muito poucos motivos para crer que farão parte da estratégia europeia.

3. Política industrial para quem?

Além do potencial para reforçar a capacidade de produção em determinados setores de atividade, a política industrial também tem uma natureza distributiva que não pode ser esquecida. Os critérios definidos e as medidas postas em prática são decisivos para articular o desenvolvimento industrial com o combate às desigualdades, através de uma distribuição justa dos rendimentos gerados. Caso contrário, arriscamo-nos apenas a entregar dinheiro a algumas grandes empresas privadas para reforçar o seu poder de mercado e encher os bolsos de alguns acionistas, como deverá acontecer com a Tesla ou a Ford no caso dos EUA e já está a ser exigido pela Volkswagen por cá.

Numa edição recente em que aborda as novas discussões sobre a política industrial, o The Economist alerta para os riscos de um Estado "mandão". No entanto, depois de décadas em que a maioria dos países reduziu substancialmente o peso do Estado na economia e desmantelou boa parte das suas estruturas de regulação e planeamento da economia, o principal risco não é o de um Estado que seja demasiado forte. É o de que seja demasiado fraco face a alguns interesses privados.

 

As lições de Chang IX - Porque é que a livre de circulação de capitais não serve os propósitos do desenvolvimento

No discurso neoliberal, a livre circulação de capitais a nível internacional seria uma bênção para os países menos desenvolvidos. O afluxo de investimentos a estes países iria não apenas colmatar a escassez de capitais domésticos, como trazer consigo novas técnicas, novas formas de gestão e organização, e a exigência de novas prática nas políticas públicas.

Mas olhemos para as formas que o fluxo internacional de capitais assume e para as suas consequências. Para além da ajuda pública ao desenvolvimento (uma parcela ínfima dos fluxos), os capitais estrangeiros chegam aos países menos desenvolvidos sob a forma de: empréstimos, aquisição de dívida (pública e privada), investimento de portofólio (por exemplo, compra de acções de empresas domésticas) e de investimento directo (aquisição/instalação de capacidade produtiva).

Os três primeiros tipos de investimento foram aqueles que mais depressa se desenvolveram nos últimos anos e os seus resultados sobre os países em desenvolvimento são conhecidos. Caracterizados por uma enorme volatilidade, eles tendem a desestabilizar os mercados financeiros locais, exacerbando quaisquer tendências de evolução - afluem aos molhos quando as perspectivas são boas (favorecendo leituras excessivamente optimistas do crescimento económico) e são os primeiros a fugir quando as coisas ameaçam correr mal. Dado o peso desmesurado que têm nos mercados financeiros dos países em desenvolvimento - e.g., o mercado de capitais da Nigéria, o maior da África sub-sahariana é 5.000 vezes mais pequeno que o americano - a fuga dos capitais estrangeiros torna tais ameaças em realidade (como demonstram as sucessiva crises financeiras da última década e meia - México, Sudeste asiático, Rússia, Brasil, Turquia, ...).

Em contraste, o investimento directo estrangeiro (IDE) é mais estável, acarretando consigo mais capacidades produtivas e conhecimentos. Mas o IDE também tem as suas limitações e problemas: os vários estudos realizados sobre o contributo do IDE para a melhoria das competências técnicas e organizacionais dos países de destino são inconclusivos; em muitas situações, também o IDE pode ser relocalizado rapidamente; a filial pode ser usada pela empresa mãe para obter empréstimos bancários no mercado doméstico, diminuindo os capitais disponíveis a nível nacional; grande parte das vezes o IDE não é mais do que a aquisição de empresas já existentes, com objectivos que podem passar inclusive pela sua destruição (para limitar a concorrência internacional).

Talvez por isso, o controlo do investimento externo tem sido um elemento fundamental nas estratégias de desenvolvimento referidas nas postas anteriores desta série.