Política económica em tempo de pandemia à esquerda? Não exactamente

Na discussão da proposta de Orçamento do Estado para 2022, elaborada pelo Governo e rejeitada pelos partidos da oposição, no meu modo de ver, há muita espuma a passar por mar.  Para contrariar esse caminho, sendo necessário olhar o atual cenário macroeconómico, também não pode deixar de se analisar a resposta do Governo no contexto mais geral da resposta à crise, que se iniciou no ano passado. É esse o propósito destas linhas que, de resto, complementam o que já foi dito aqui.

De acordo com o Fundo Monetário Internacional, contabilizando o período que medeia Janeiro de 2020 e Junho de 2021, nas economias avançadas, o conjunto da despesa orçamental adicional e das receitas renunciadas (ambas as componentes, concretizadas ou assumidas), acrescendo à despesa gerada por estabilizadores automáticos, mas distinta desta, representava, em média, um esforço orçamental discricionário de 17,3% do PIB de 2020; um esforço que nas economias emergentes se ficou pelos 4,1% e nos países pobres por 2%.

No que a Portugal diz respeito, a despesa pública adicional em apreço, representou 5,6% do PIB de 2020, ou seja, uma despesa que representa pouco mais de metade da média mundial (9,7%) e um terço daquela realizada pelas economias avançadas, em que nos integramos, tendo ficado o nosso país, neste capítulo, mais próximo dos países pobres, ou das economias emergentes.

Repare-se que, do conjunto das 38 economias consideradas avançadas pelo FMI, só seis (Suécia, Eslováquia, Luxemburgo, Finlândia, Dinamarca e Coreia do Sul), investiram menos que Portugal nesta rubrica de despesa adicional e receitas renunciadas.

Esta supostamente prudente política orçamental terá os custos que as previsões da OCDE, concretizando-se, já enunciam: se, contando a partir do pico da queda (segundo trimestre de 2020), a economia mundial tomada como um todo necessitará de 12 meses para recuperar da perda incorrida, em Portugal este período será de 27 meses.

Não menos importante: trinta meses depois do pico da queda, no fim de 2022, portanto, o PIB real mundial estará 7% maior, o dos EUA 6%, o da zona euro uns medíocres 2% e Portugal, ainda pior, 1%.

Recordemos que a União Europeia, que durante e após a crise da zona euro tinha sido o epítome da austeridade, quando teve necessidade de fazer face à crise provocada pelo coronavírus, estava ainda atolada na memória acrimoniosa do doloroso ajustamento da irlanda e dos países da sua periferia sul.

No entanto, sendo verdade que, se no início de 2020, o enviesado princípio geral a que continuavam submetidas as finanças públicas nacionais era o do equilíbrio orçamental permanente, também não o é menos que, ainda antes do confinamento das economias europeias, o BCE, ao contrário do que aconteceu até 2012, obrigado pela necessidade de proteger a integridade da zona euro, já mantinha, sobretudo a partir de 2015, uma presença decisiva no mercado de obrigações soberanas, determinando taxas de juro, assegurando a sustentabilidade das diversas dívidas nacionais e permitindo assim algum alívio nas políticas orçamentais.

Contudo, se o imbricado quadro europeu acima descrito não impediu uma resposta orçamental à crise, este acabou por determinar, pelo menos em grande medida, a preponderância das garantias e dos empréstimos, ou seja, das medidas de suporte à liquidez, em detrimento de medidas de política orçamental que criam imediata e irreversivelmente despesa pública adicional, que conta para o défice e para a dívida, mas tem maior capacidade de deter a curto prazo a queda das economias.

Repare-se que, no período que temos vindo a tratar, se aquela componente de suporte à liquidez representa nos EUA apenas 9% do conjunto das medidas orçamentais discricionárias, na Itália, na Alemanha, na Espanha e em Portugal, por exemplo, aquela componente representa, respetivamente 76%, 67%, 65% e 50%.

Sobretudo no que à periferia sul da UE diz respeito, do meu ponto de vista, para além da disfuncionalidade sistémica da zona euro, duas circunstâncias em particular ajudam a explicar as diferentes opções, acima referidas, assumidas nos dois lados do Atlântico.

A primeira delas é a insuficiência de fundos disponibilizados a nível supranacional que caracteriza a resposta orçamental da UE. Recorde-se que as transferências orçamentais não reembolsáveis disponibilizadas aos Estados-membros , os fundos a que, desajustada e propagandisticamente, a opinião esmagadoramente publicada tem chamado “bazuca”, quantificadas em percentagem do PIB da UE em 2019, representam apenas 0,92% em 2021 e 2022 e 0,56% em 2023 e 2024. No que a Portugal diz respeito, a parte daqueles fundos que nos calhou em sorte, significa que o país receberá durante quatro anos, de 2021 a 2024, um valor igual a 1,83% do seu PIB de 2019 a utilizar com aprovação prévia da UE e sujeito à condicionalidade da adesão a objetivos de política económica conformes com a ideia de reforma económica que as instituições europeias têm para a periferia, ou seja, o ideário neoliberal.

A segunda resulta das orientações de política que de forma mais ou menos encapotada a UE foi produzindo. De facto, embora as regras orçamentais que limitam o nível de défice e de dívida tivessem sido suspensas, as instituições que, efetivamente, importam na UE e na zona Euro, desincentivaram, para dizer o mínimo, qualquer hipotético ativismo orçamental que os países da periferia sul pudessem ter a veleidade de equacionar.

A título de exemplo, entre muitos outros possíveis, recordemos que apenas em Novembro de 2020 a Comissão Europeia confirmou que a suspensão das regras orçamentais se mantinha em 2021, tendo a decisão de estender aquela suspensão ao ano de 2022 ficado para a uma avaliação a ter lugar na primavera seguinte. Um quadro de permanente incerteza que, seguramente, não incentiva governos indisponíveis para questionar as falidas regras do mal chamado Pacto de Estabilidade e Crescimento a realizar a necessária despesa.

Mas, perguntar-se-á, pese embora a circunstância acima, se os Estados da zona Euro, embora não podendo financiar-se diretamente no BCE, não enfrentam problemas de liquidez porque podem ali financiar-se indiretamente, e se os juros estão tão baixos, por que razão não prosseguiram uma política orçamental expansionista, capaz de suportar a economia neste período de crise económica e social sem precedentes, como foi recomendado pelas organizações internacionais e economistas convencionais, as mesmas insuspeitas entidades e economistas que na crise anterior advogavam a austeridade?

No que aos países mais envidados da preferia da zona Euro diz respeito, na minha perspectiva, a explicação reside, em larga medida, no facto de Estados monetariamente não soberanos, por desenho institucional, incapazes de impor a sua vontade ao seu banco central e, por escolha política, sem o desejo de romper com a ficção da sua independência, terem um receio fundado que a história se repita, e que, uma vez ultrapassada a crise de saúde pública, o BCE, estatuariamente obrigado ao objetivo da estabilidade dos preços e desobrigado de quaisquer objetivos para o nível de emprego, os deixe novamente expostos aos ataques especulativos dos mercados.

Repare-se que, para além daquela parte dos discursos que tem feito as manchetes, que anunciam a emergência de um alegadamente novo consenso económico e onde sobressaem os alertas para os limites da política monetária e a apologia de políticas orçamentais expansionistas, prestando o mínimo de atenção não é possível deixar de tropeçar em toda a espécie de avisos de sinal contrário.

Atente-se, por exemplo, no mais recente relatório publicado pelo BCE sobre o cenário macroeconómico da zona euro. Por um lado, analisando as propostas orçamentais dos países pertencentes à moeda única, este relatório conclui que a consolidação orçamental pode “exacerbar a atual situação económica”; contudo, por outro lado, não deixa de avisar que “níveis de dívida mais elevados implicam que os governos estão mais expostos a um aperto abrupto das condições de financiamento”. Para bom entendedor, meia palavra bastaria. E, contudo, o que temos não são só meias palavras, mas também avisos explícitos.

A título de exemplo do que acima afirmo, considere-se o relatório do BCE de Maio de 2020. Por exemplo, quando ali se afirma que a "pandemia representa um desafio a médio prazo para a sustentabilidade das finanças públicas"; ou, quando prevendo que a dívida pública se aproxime dos 200 por cento do PIB na Grécia, dos 160 por cento na Itália e dos 130 por cento em Portugal e de pouco menos de 120 por cento em França e Espanha, afirma: "O aumento associado dos níveis da dívida pública poderá também desencadear uma reavaliação do risco soberano pelos participantes no mercado e reacender as pressões sobre os soberanos mais vulneráveis".

Repare-se também que esta posição do BCE é assumida já depois das declarações incendiárias de Lagarde de Março anterior, declarações estas que obrigaram a instituição monetária a vir a público jurar que não está hoje, com Lagarde, menos comprometida com o futuro do Euro do que estava no passado, com Mario Draghi.

Ou seja, se o BCE disse, em Março, que estava “totalmente empenhado em evitar qualquer fragmentação" nos mercados obrigacionistas e, em Maio, que o aumento da dívida pública pode levar os mercados a “uma reavaliação do risco soberano” e a “pressões sobre os soberanos mais vulneráveis”, o que esperar da política orçamental desses soberanos?

Para finalizar, perguntar-me-ão, então e a Grécia? Por um lado, quem decide sabe, como toda a gente, da destruição a que economia grega foi recentemente submetida e da consequente necessidade imperiosa de uma política orçamental expansionista que, na sua ausência, geraria um caos social e político capaz de reacender os velhos antagonismos com a União Europeia e o euro. Por outro lado, a Grécia tem um governo que direita que obedece voluntariamente. Obedece, por exemplo, quando faz o trabalho sujo da União Europeia no que à emigração diz respeito. E por isso a Grécia é premiada e pode o que o resto do sul não pode. Até para o sul não poder generalizar e afirmar a óbvia clivagem que nunca cessa de se aprofundar na União Europeia.

Crise após após crise, fica sempre mais claro: nos constrangimentos do Euro, uma política orçamental de esquerda, ou é impossível, ou uma pequena folga apenas é tolerada se for necessária para impedir a desintegração e o caos, cuidando que aquela não deixa de beneficiar os do costume e que os mecanismos compensatórios que asseguram o consentimento a esta economia política - como, por exemplo, um quadro legal que desequilibra as relações de trabalho e empodera o capital -  não são fragilizados.

E então para o futuro que acelerou e parece ter-se antecipado, o que defender?  A meu ver, formulações pode haver muitas, mas, esta abaixo, económica e precisa, serve bem.

Devemos ser a favor da “disciplina” e do “rigor” orçamentais: de forma disciplinada e rigorosa, a política orçamental deve ser a necessária para garantir o pleno emprego. Nem mais, nem menos. O único equilíbrio que interessa é o externo para não se ficar na dependência de estranhos. Sim, precisamos de muitos e bons instrumentos de política.

* O texto acima é parte de uma análise mais alargada a publicar no próximo número da revista Manifesto.