Neoliberalismo "reloaded"?

Introdução

Os efeitos da actual crise económica continuam a trocar as voltas à economia internacional: escassez de componentes necessários à produção, aumento de preços para determinados bens e cadeias logísticas em ruptura. Esta situação é fruto das consequências directas e indirectas de uma crise pandémica muito peculiar: confinamentos e vacinação a diferentes ritmos nacionais e regionais; mudança de hábitos de consumo; diferentes níveis de gastos públicos e subsequentes recuperações económicas desiguais. Entretanto, um novo relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas foi publicado, dando conta da irreversibilidade das mudanças climáticas, da impossibilidade de cumprir as metas propostas e, portanto, da necessidade de uma nova e maior acção pública e privada.

Quer sejam imediatos ou de médio prazo, os desafios e riscos que se colocam não estão a ser ignorados. Decididos a não cometer muitos dos erros da crise de 2008-09, os diferentes Estados, de forma assimétrica é certo, convocaram a política monetária e a política orçamental para superar as diferentes crises. Os bancos centrais dos EUA, Japão e Zona Euro assumiram uma política expansionista de juros baixos e compra de dívida nos mercados, que preveniu qualquer crise no setor financeiro ou pressão nos mercados de dívida pública e privada. Nos EUA e na União Europeia programas de investimento público inéditos prometem não só assegurar uma rápida recuperação económica, mas também reestruturar as economias, respondendo aos desafios climáticos e aumentando a sua competitividade externa.

Depois de anos em que a austeridade foi a panaceia da política económica, há quem assegure que o neoliberalismo acabou (um anúncio já proclamado aquando da Crise Financeira Global (CFG)). Estaríamos agora num período de recuperação do papel do Estado na economia, tal como aconteceu com o New Deal norte-americano dos anos trinta. Contudo, é de notar no domínio da política monetária, que dada a hierarquia monetária internacional, nem todos os bancos centrais têm a mesma margem de manobra, como se atesta agora na política de juros altos de países mais periféricos como o Brasil ou o México, sob o genérico pretexto do combate à inflação, mas, na verdade, como forma de atrair capital especulativo de curto-prazo e estabilizar assim as suas moedas. A mesma assimetria de poder faz-se sentir na política orçamental. Enquanto as maiores economias mundiais se dispuseram a pacotes de gastos públicos inéditos e imediatos, países subordinados, como os do Sul Europeu, optaram por modestos aumentos da despesa pública, preferindo aproveitar as condições favoráveis dos mercados financeiros para promover o endividamento privado, através de moratórias e garantias de crédito.

No entanto, ainda que de forma assimétrica e com recuos já anunciados, é inegável que as sacrossantas regras para as metas de inflação e dos défices públicos foram colocadas em discussão, abrindo o campo das possibilidades políticas. Precisamos, pois, de entender melhor o que motiva estas mudanças e o seu conteúdo de forma a pensar que tipo de intervenção política pode ser articulada à esquerda neste contexto.

Motivações

Comecemos com o que as motiva. É fácil cair em explicações puramente funcionalistas, que explicam maiores gastos públicos pela sua necessidade de suporte à acumulação de capital tout court. Num momento de crise económica, estes gastos seriam essenciais à estabilização macroeconómica e, portanto, aos interesses do capital, criando consenso público. Ora, sabemos pela longa história das crises económicas, sobretudo das mais recentes, que tal reacção está longe de ser automática. A pulsão política para cortar custos realmente existentes, nomeadamente laborais e tributários, é mais forte que qualquer perspectiva difusa e incerta de vendas acrescidas e lucros no futuro de uma qualquer política orientada ao aumento da procura.

Os problemas são agora mais estruturais. Os países do centro capitalista enfrentam desde 2008-09 baixos níveis de investimento e de crescimento, no que muitos economistas convencionais entendem como um processo de estagnação secular (ver primeiro artigo), com infra-estruturas decrépitas, cujas insuficiências se tornaram agora mais visíveis. O papel do Estado no financiamento infra-estrutural é, pois, tido como essencial em áreas onde a viabilidade do negócio privado não é automática: estradas, ferrovia, aeroportos, portos, rede eléctrica ou telecomunicações.

Acresce, neste contexto, as novas tensões geopolíticas que o dinamismo do crescimento económico chinês, onde a intervenção bem-sucedida do Estado é notória, suscita. Hoje, a China não é meramente a fábrica do mundo, repositório de capital estrangeiro em busca de custos salariais mais baixos, mas uma potência emergente que desafia o domínio tecnológico norte-americano em certas àreas e se tornou central na produção de determinados bens essenciais (veja-se o caso dos ventiladores em 2020). Face ao falhanço das estratégias de promoção de um certo isolamento comercial através do Tratado Trans-Pacífico de Obama, com sinais de guerra comercial no caso de Trump, resta um efectivo impulso público e político que permita afastar quaisquer desafios ao domínio tecnológico, político e militar norte-americano à escala global. Tais desafios estratégicos ao domínio norte-americano encontram correspondência nos seus aliados, seja a UE, onde limites ao investimento chinês são agora abertamente discutidos, ou em tantos países emergentes.

Os custos das alterações climáticas, com o número crescente de catástrofes “naturais”, inegavelmente atribuídas às consequências da acção humana, e uma mobilização internacional do movimento ambientalista inédita, forçam os diferentes governos a agir. Com o aumento de 1,5 graus centígrados cada vez mais certo, a intervenção pública na economia tornou-se incontornável, ficando em aberto os moldes da transição energética, peça central do combate às alterações climáticas.

Ainda que por motivos guiados pelos interesses do capital e suas declinações imperiais, estaremos perante um novo New Deal? Afinal, não foi o New Deal motivado pelos mesmos motivos? Sim e não. A comparação com o New Deal e suas posteriores derivações europeias esquece toda a agitação social e política que EUA e Europa viveram antes e depois da Grande Depressão. Sindicatos mais fortes, partidos socialistas e comunistas em ascensão na Europa, o aparente sucesso soviético, bem como a ameaça fascista, criaram um caldo político onde as respostas sociais estavam no centro da maior intervenção do Estado na economia, dos regimes de taxação progressiva aos novos programas sociais, passando pelo objectivo cimeiro do pleno-emprego.

Os recentes anos de estagnação, endividamento e austeridade não ficaram sem descontentamento e agitação social. Contudo, com notáveis excepções em vários países da América do Sul, este descontentamento tem-se traduzido ou em movimentos razoavelmente inôrganicos e ocasionais, como os gilets jaunes em França, ou na dinamização da extrema-direita, guiada pela xenofobia e o discurso anti-corrupção, cujas organizações políticas pouco ou nada desafiam os establishment político e económico, seja nos EUA ou no Brasil. É certo que a esquerda conseguiu alguns ganhos: um grupo de parlamentares abertamente socialistas foi eleito nos EUA, Bernie Sanders esteve próximo de conseguir a nomeação democrata, Jeremy Corbyn quase ganhou as eleições em 2017 no Reino Unido. Todavia, estes sinais não se reflectiram nem em movimentos sociais de massas organizados (talvez com a excepção do movimento ambientalista), nem na construção de programa de ruptura com o neoliberalismo que mobilize e cristalize os anseios populares. Esta fragilidade ficou clara nos EUA e sobretudo na UE.

No primeiro caso, dos anúncios iniciais da presidência Biden constava, além do investimento em infra-estruturas e modernização do aparato produtivo, um pacote de medidas sociais relevante, que vai desde a gratuitidade dos “community colleges” a novas transferências sociais destinadas a reduzir a pobreza. Estamos longe dos primeiros cem dias de Roosevelt, mas são avanços sociais tangíveis. No entanto, devido à estratégia de conciliação com Partido Republicano, este pacote parece cada vez mais díficil de ser aprovado. Além de uma redução considerável do que era o pacote de infra-estruturas, os senadores republicanos dispostos a negociar impuseram uma votação separada dos dois pacotes, aprovando somente o primeiro e deixando o segundo à mercê dos senadores mais à direita do partido democrata. O resultado será sempre diminuído.

Na UE, os anunciados fundos de recuperação e reestruturação económica são discutidos quase exclusivamente na sua dimensão, insuficiente para não dizer incipiente, quando comparado com os volumes de investimento americano. Esta atenção estreita impede o escrutínio dos destinos e modelos de investimento. Esta discussão parece ser secundária para alguma esquerda, que vê agora a oportunidade de “virar a página” da austeridade, aparentemente limitada ao keynesianismo bastardo, centrado na importância dos défices orçamentais na estabilização macroeconómica, pontuada pela defesa de alguns activos públicos. Pelo contrário, não raras vezes, sobretudo na esquerda europeísta, a nova política monetária e orçamental é celebrada como o reconhecimento da razão do que sempre defendeu.

Conteúdo

Para entendermos o que está em causa, a análise dos elementos de continuidade e ruptura presentes são essenciais para a reflexão. Uma grelha de análise, desenvolvida pela economista Daniela Gabor sobre o financiamento de projectos infra-estruturais em países em vias de desenvolvimento, é útil para analisarmos o Norte Global no presente. Gabor apresenta a ideia de um Consenso de Wall Street, entre sector financeiro e Estados, tendo como objectivo a redução de riscos para os investidores privados através da intervenção pública. Assume-se uma economia política contemporânea onde a finança permanece no leme dos destinos da economia e da política económica, promovendo uma certa intervenção do Estado feita através de compensações e garantias O exemplo acabado desta prática é encontrado nas parcerias público-privadas (PPPs). Até aqui nada de muito novo para países como Portugal, campeão de PPPs na UE, que vão dos hospitais às estradas, passando pelo saneamento ou a rede eléctrica. O Estado garante retornos de investimento em infra-estruturas mercadorizadas, cujo uso é cobrada aos consumidores, eventualmente compensados pelo Estado através de transferências e tarifas sociais. O investimento é privado, os custos dos cidadãos, os riscos estatais. Se o uso das PPPs pode ter ficado fora de moda em alguns países, as transferências do sector público para o privado por forma a eliminar riscos dos investimentos privados continuam de outras formas, sejam elas benefícios fiscais, subsídios, garantias de crédito, etc. O modelo do recente Programa de Recuperação e Resiliência Europeu reflecte esta orientação, onde a esmagadora dos instrumentos financeiros disponíveis dizem respeito a apoios financeiros a empresas, garantindo-lhes segurança financeira nos dois eixos centrais: a transição energética e a transição digital.

Chegados aqui, podemos colocar a pergunta: não é qualquer política industrial uma política que visa dirigir o investimento privado para determinados sectores através do apoio público? Mais uma vez, sim e não. É necessário recuarmos um pouco e olharmos para o que está mais a montante do ponto de vista da política económica. E aqui o trabalho de Gabor é particularmente útil. Neste modelo de intervenção, o financiamento é privado e mediado pelos mercados financeiros, através da venda de títulos aos grandes fundos de investimento globais. As garantias públicas não dizem só respeito a transferências financeiras orçamentais, mas também ao novo papel assumido pelos bancos centrais com os seus programas de compras activos (quantitative easing) e intervenção no mercado títulos de curto prazo, assegurando a sua liquidez. Se os bancos centrais foram criados para assegurar liquidez aos bancos, o seu papel expande-se agora para os mercados financeiros e aquilo que se conhece como banca-sombra (fundos de investimento, seguradoras, etc). Por outro lado, a criação de títulos privados com rendibilidades garantidas pelo Estado permite aos bancos centrais independentes contornar um dos seus problemas pós-CFG: a sua relação com a política orçamental. De facto, os programas de quantitative easing tiveram como efeito colateral positivo a redução das taxas de juro da dívida pública, convidando os Estados a abandonar as regras orçamentais que faziam parte do consenso macroeconómico. Com a sua intervenção focada em títulos privados e europeus, fica mais fácil aos Bancos Centrais retomarem sua pressão sobre a política orçamental de cada país, sem colocar em causa a estabilidade do sistema financeiro.

Se o caso dos EUA é mais incerto quanto a este modelo, dada a aparente vontade política de introdução de uma reforma fiscal progressiva que financie a despesa, o exemplo europeu é paradigmático. Os novos fundos agora transferidos para os Estados-membros foram mobilizados através de inédita dívida mutualizada por parte da UE, devidamente qualificada para ser objecto de compras por parte do BCE, que garante a sua liquidez aos financiadores. A jusante, o uso destes fundos está limitado por parte dos Estados aos objectivos definidos pela UE na forma de subsídios, garantias públicas e reformas regulatórias, excluindo outras formas de intervenção, nomeadamente na recuperação e valorização de activos públicos (a exclusão do apoio público às transportadoras aéreas do PRR é um exemplo gritante). Ou seja, a intervenção e o investimento público estão limitadas nos seus objectivos e na forma, preservando a todo o custo a concorrência de mercado que define o propósito da UE e retirando margem de manobra à intervenção dos Estados individualmente tomados. Estes continuarão sujeitos às regras orçamentais da UE.

Poder-se-á contra argumentar: mas, pelo menos, conseguimos com este modelo dar resposta ao desafio climático. O sector financeiro dá juras de compromisso com o investimento responsável através dos os famosos fundos ESG – Environment, Sustainability e Governance, com um arcabouço estimado em 30 biliões de dólares. No entanto, para além de um gigantesco exercício de relações públicas, este modelo de investimento financeiro, novamente garantido pelo Estado, promete ser desigual (por exemplo, favorecendo preços mais caros na energia), contraditório (favorece-se o investimento na electrificação do transporte individual em vez da promoção dos transportes públicos) e ineficaz (classificação de investimento em indústrias como o gás natural como “verde”). Não por acaso, foi o maior gestor de fundos de investimento do mundo, o BlackRock, que assessorou a UE na sua estratégia financeira “verde”.

Finalmente, há espaço para a despesa social no PRR, mas ela aparece como um “resíduo” social para fazer frente ao que o mercado não consegue responder, seja a construção de habitação pública exclusivamente dirigida aos mais vulneráveis (fora deste mercado), seja nas experiências de transferências financeiras mínimas. Nada de novo no modelo neoliberal, onde ao contrário do propagado, a política social tem sempre lugar.

Concluindo...

Em suma, estamos perante um modelo de gastos públicos comandado pelo interesses do sector privado. Respondendo à questão da política industrial: estamos perante sim, uma nova forma de política industrial - ela, aliás, existe sempre, mesmo quando os Estados juram não intervir na economia -, mas amputada de qualquer poder de deliberação democrática e longe dos objectivos do pleno-emprego, efectiva transição energética e valorização salarial. O Estado voltou, mas as notícias da morte do neoliberalismo são manifestamente exageradas. Face a isto, uma política económica à esquerda precisa de recuperar a tradição do planeamento económico e pensar novas formas de intervenção e democracia na actividade económica. Esses serão temas para futuros artigos.

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