Incentivo ou benesse?

Faz precisamente este mês sete anos de vigência do regime fiscal dos residentes não habituais.

Segundo dados oficiais remetidos ao Ladrões de Bicicletas, o regime conta com 4765 pessoas. Houve 7921 pedidos, foram deferidos 5653 e estão em análise 1754, supondo-se que 888 pessoas tenham abandonado o regime e que 514 tenham sido recusados. Mas o Ministério das Finanças não facultou o valor da “despesa fiscal”, ou seja, quanto é que o Estado está a dar de “benefício fiscal” a essas pessoas.

Ora, o regime foi criado em 2009 (decreto-lei 249/2009) como "um novo espírito de competitividade da economia portuguesa", um "factor de atracção da localização dos factores de produção, da iniciativa empresarial e da capacidade produtiva no espaço português". Pretendia-se incentivar a residência em Portugal profissões de “elevado valor acrescentado, com carácter científico, artístico ou técnico”, de investidores e também de pensionistas.

O incentivo fiscal corresponde a uma taxa de IRS de 20%, independentemente do valor do rendimento, aplicável durante 10 anos e renováveis a partir daí, ou seja, eternamente. As profissões abrangidas foram fixadas pela portaria 12/2010. Era o caso dos arquitectos, engenheiros, artistas plásticos, actores e músicos, auditores, médicos e dentistas, professores, psicólogos, profissões liberais várias – como arqueólogos, consultores e programadores informáticos, jornalistas – mas também investidores, administradores e gestores.

Mas, após sete anos, o regime não parece que seja um sucesso. Sobretudo, quando este regime foi invocado pelos opositores a um agravamento da tributação sobre imóveis acima de elevado montante, como sendo contraditória com o espírito deste regime. O número de aderentes está bem longe de ser uma “deslocação maciça de novos residentes para Portugal”. Ou um paraíso para ricos que afluíram a esta parte graças à redução no IRS. Ou um forte “um forte íman de atracção a Portugal” de profissionais qualificados. O número de aderentes está longe do objectivo e longe ainda de ser a prova de que um agravamento da tributação do imobiliário pode constituir a razão para uma fuga de cérebros que degrade as condições competitivas do país.

Mais: o Ministério não facultou a sua desagregação por profissões ou situação. Serão profissionais livres? Artistas? Pensionistas? Ou quadros de multinacionais? A diferença não é despicienda. Se forem quadros de multinacionais ou empresas multinacionais de consultoria, é muito provável que os recursos dessas multinacionais paguem os quadros considerados necessários e, nesse caso, o Estado estaria a subsidiar postos que sempre existiriam.

Sabe-se apenas que nos últimos 3 anos, a partir de 2014, houve uma subida significativa. Nesse ano, como se escrevia no Público, eram apenas 1014 os inscritos e havia 433 processos em análise. Nessa altura, segundo números facultados pela secretaria de Estado dos Assuntos Fiscais – resta saber se correspondiam à realidade - cerca de 70% eram trabalhadores de elevado valor acrescentado (95% com rendimentos de trabalho dependente e apenas 5% com trabalho independente) e 30% reformados.

Mas esta subida em três anos pode não significar uma progressiva adesão. Ela surge depois de o governo PSD/CDS ter resolvido (em 2012) um considerável número de litígios - tomando o partido dos contribuintes queixosos.

Dado o atraso na aprovação da portaria, o regime apenas foi aplicado a partir de 2010. Até ao final de 2011, o acesso ao benefício esteve definido no Código do IRS, mas sobretudo na circular 2/2010 da Autoridade Tributária. Esta circular definiu que o benefício poderia ser aplicado aos rendimentos de 2009, desde que o pedido tivesse sido apresentado após a publicação do decreto-lei. De qualquer modo teriam de reunir três condições: serem fiscalmente residentes em Portugal, comprovarem a anterior residência no estrangeiro e, finalmente, não terem em qualquer dos cinco anos anteriores sido tributados como residentes em sede de IRS.

Estas condições geraram diversos processos de litígio com o Fisco, em largas dezenas, senão centenas de casos que envolveram diversos escritórios de advogados. Entre os quais o escritório Garrigues & Associados – de onde veio o actual secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, o centrista Paulo Núncio – Ricardo Palma Borges & Associados, Deloitte e PWC.

Vários motivos estavam na base desse litígio. Desde os requisitos exigidos que não estavam na lei (como certificados de tributação efectiva e comprovativos de residência no estrangeiro) ao limite do prazo de pedido. Nem na lei nem na circular se especificava um prazo. O entendimento do Fisco era a de que esse prazo era de 31 de Dezembro, dado ser a data em que os elementos da relação tributária em IRS se cristalizavam na definição de o contribuinte ser fiscalmente residente. Do lado dos contribuintes requerentes, defendia-se que o contribuinte apenas poderia aferir se era fiscalmente residente a 31 de Dezembro, ou seja, quando o prazo já passado, levando ao chumbo por apresentação fora de prazo.

Face a esse contencioso, o Governo – como escreveu na altura a Elisabete Miranda do Jornal de Negócios (cujo link já não encontro) - tomou o partido dos contribuintes. “As regras que a circular (9/2012) mandava executar foram cozinhadas no Orçamento do Estado para 2012 e, depois, novamente limadas no Rectificativo de Maio de 2012 (Lei 20/2012), mas passaram despercebidas. Os próprios serviços do Fisco não chegaram a aplicá-las, por entender não haver instruções internas para o efeito. Na prática, a partir de agora, têm de aceitar várias coisas. Em primeiro lugar, conceder o estatuto de residente fiscal não habitual a todos os requerimentos que vinham sendo chumbados por apresentação fora de prazo.”

A lei do orçamento rectificativo acabou por conferir eficácia interpretativa à alteração ao Código do IRS que introduziu, com a consequente eficácia retroactiva. Ou seja, isso implicou que fossem tributadas a partir de 2009 como residentes não habituais pessoas que optaram por residir em Portugal anteriormente à entrada em vigor desse regime. Acresce - como se disse - que o estatuto de residente não habitual é praticamente vitalício. Tem o prazo de 10 anos e pode ser renovado sem limite.

“Outra alteração passa pela burocracia. Até aqui os candidatos eram obrigados a apresentar um certificado de residência no estrangeiro, para aceder a este benefício fiscal. Doravante, quem quiser candidatar-se a este estatuto terá apenas de declarar que não reúne condições para ser tributado como residente. Só se o Fisco desconfiar que o contribuinte está a mentir é que fica autorizado a exigir-lhe um comprovativo de residência no exterior, uma prova que é mais simples, uma vez que pode ser emitida "por qualquer entidade oficial de outro Estado" ou simplesmente constituir um meio "idóneo que evidencia a existência de relações pessoais e económicas estreitas com um outro Estado".

Mas numa nota divulgada na altura desdramatizava-se a questão afirmando-se que as alterações respeitavam “unicamente à clarificação de aspectos de ordem meramente procedimental e administrativa de um regime criado em 2009”. Na nota, afirmava-se que Paulo Núncio apresentara uma declaração de conflito de interesses e, por isso, o secretário de Estado “considerou-se impedido de se pronunciar sobre as referidas propostas da AT e remeteu-as para apreciação do Senhor Ministro de Estado e das Finanças”. Vítor Gaspar autorizou-as, bem como “à consequente alteração” da posição da AT em circular aos serviços, “sem qualquer intervenção do SEAF”. E que “a proposta de alteração legislativa", referia-se, “teve por base as propostas apresentadas pela Autoridade Tributária e Aduaneira”.

Na verdade, a alteração tirou o tapete à Autoridade Tributária e caiu muito mal dentro do Fisco. Claro que os advogados e peritos de multinacionais de consultoria aplaudiram a medida como uma forma de desbloquear contenciosos com o Fisco, de evitar novos litígios e de ser mais atractiva a quem pode beneficiar desse benefício fiscal.

Na altura, o ex-fiscalista da PwC e consultor fiscal Pedro Amorim, ouvido pelo Público, foi na altura bastante peremptório. “Admito que, nos tempos mais recentes, tenha aumentado o outsourcing legislativo em matéria fiscal, ainda que tais tarefas sejam cometidas a certas sociedades de advogados ou consultores de uma forma quase sempre informal, o que a torna muito difícil, senão impossível, de controlar e avaliar. Os forte aplausos que mereceram certas medidas recentes (exemplo, os residentes não habituais, tributação efectiva em IRC, arbitragem, etc.) parecem pelo menos indiciar que a influência de certos consultores fiscais e advogados junto da Secretaria de Estado dos Assuntos Fiscais terá aumentado significativamente nos últimos tempos”.

Veremos o que acontecerá a este regime.